Etappe 5. De indiening van het wetsvoorstel Centraal Aandeelhoudersregister (CAHR) op 19 januari 2017

19 januari 2017. De Tweede-Kamerleden Ed Groot (PvdA) en Sharon Gesthuizen (SP) dienen een initiatief-wetsvoorstel (TK 34661) in ter invoering van een Centraal Aandeelhoudersregister (CAHR).

Het wetsvoorstel Centraal Aandeelhoudersregister (CAHR) voorziet in het creëren van een landelijk overheidsregister waarin het aandeelhouderschap en andere gegevens (verpanding, vruchtgebruik) betreffende de aandelen in Nederlandse BV's en niet-beursgenoteerde NV's centraal geregistreerd en bijgehouden worden.

Reden voor invoering van een centraal aandeelhoudersregister is dat het bijhouden van aandeelhoudersregisters door de vennootschappen zelf over het algemeen slordig en vaak helemaal niet gebeurt. Doordat de Kamer van Koophandel slechts enig (100%) aandeelhouderschap hoeft te registreren en verdere informatie omtrent aandeelhouderschap niet centraal raadpleegbaar is, zoals ingeval van registergoederen bij het Kadaster wel mogelijk is, hebben instellingen zoals de Belastingdienst soms moeite met de uitvoering van hun wettelijke taken op het gebied van controle, toezicht, handhaving en opsporing. Met het digitaal ontsluiten van aandeelhoudersinformatie draagt het centraal aandeelhoudersregister bij aan tijdwinst en vergroting van armslag van opsporingsambtenaren en wordt bestrijding van financieel-economische criminaliteit en fiscale fraude beter mogelijk, menen de indieners.

Bedoeling is dat het notariaat voor het invoeren en bijhouden van de gegevens in dit register verantwoordelijk gemaakt wordt. De Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) beschikt reeds over de digitale infrastructuur, omdat notarissen al  verplicht zijn om al hun notariële akten in een centraal bijgehouden digitaal repertorium van de KNB te registreren. Door de nieuwe regelgeving rond het CAHR aan het bestaande registratieproces te koppelen, kan invoering van het CAHR snel en zonder veel kosten plaatsvinden.

In zijn advies op het wetsvoorstel CAHR heeft de Raad van State de invoering van het centrale aandeelhoudersregister ten stelligste afgeraden, met als voornaamste argument dat er al wetgeving rond het UBO register in voorbereiding is, welke wetgeving hetzelfde beoogt als het wetsvoorstel CAHR en voorziet in een UBO register dat (deels) dezelfde gegevens zal registreren, maar dat in tegenstelling tot het CAHR voor de burger openbaar toegankelijk zal zijn. Er is sprake van overlap en het bestaan van twee registers naast elkaar acht de Raad van State niet wenselijk. De reikwijdte van het CAHR zou bovendien te beperkt zijn om grensoverschrijdende schijnconstructies en andere malafide praktijken die het daglicht niet verdragen bloot te kunnen leggen.

Hoe zit het eigenlijk precies met die overlap? Het UBO register is enerzijds veel breder van opzet dan het centrale aandeelhoudersregister, omdat het op meer entiteiten dan BV’s en niet-beursgenoteerde NV’s ziet, en omdat het zich per definitie niet beperkt tot directe aandeelhouders maar juist ook de achterliggende partijen in het vizier brengt: uiteindelijk belanghebbenden, bestuurders met doorslaggevende zeggenschap en informele beleidsbepalers. Anderzijds is het UBO-register smaller van opzet omdat aandeelhouders met een belang van 25% of minder niet geregistreerd hoeven te worden.  

Van overlap in de methodiek en opzet van de registratie is totaal geen sprake. De informatie in het UBO-register zal door de betrokkenen zelf moeten worden aangeleverd aan de beoogde beheerder: de Kamer van Koophandel. Bij het CAHR wordt de informatie door de KNB verzameld en beheerd op basis van gepasseerde akten. In tegenstelling tot het besloten centrale aandeelhoudersregister moet de informatie in het UBO-register verplicht openbaar toegankelijk zijn: iedere burger heeft het recht van de geregistreerde UBO’s de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de nationaliteit, de woonstaat en de aard en omvang van het door hem/haar gehouden economische belang te mogen inzien.

De toenmalige regering die in 2017 druk met de voorbereidingen van de wetgeving rond de invoering van het UBO register bezig was, dacht dat het UBO register en het CAHR best naast elkaar ingevoerd kunnen worden. Weliswaar streven beide registers grosso modo hetzelfde doel na, maar inhoudelijk zijn ze zo verschillend dat zij elkaar eerder aanvullen dan overlappen, en daardoor ten opzichte van elkaar van toegevoegde waarde kunnen zijn. Ook de initiatiefnemers Groot en Gesthuizen waren die mening toegedaan en vonden beide registers ondanks de beperkte overlap vooral complementair aan elkaar in hun doel om fraude en witwaspraktijken met vennootschappen te bestrijden.

Wanneer we de gekozen methodiek afzetten tegen de haalbaarheid van het beoogde doel, dan lijkt enige terughoudendheid jegens het wetsvoorstel CAHR gepast. Voorlopig zou de informatie in het centrale aandeelhoudersregister nog volstrekt ontoereikend zijn om de doelstellingen op het gebied van controle, toezicht, handhaving en opsporing maar in de verste verte te benaderen. Het CAHR is immers bij aanvang nog leeg en afhankelijk van de aanvoer van informatie uit notariële akten die na invoering van de wet gepasseerd zullen worden. Doordat wijzigingen in aandeelhouderschap niet frequent of voorspelbaar zijn, kan het nog jaren duren voor er een bruikbaar CAHR is, zoals het Kadaster dat voor onroerende zaken is. Er zijn in Nederland meer dan 500.000 BV’s in omloop. Het is niet te voorspellen wanneer het centraal aandeelhoudersregister voldoende is "volgelopen" met informatie om net als het Kadaster als een onmisbare schakel te fungeren in het rechtsverkeer.

Beroepsorganisaties KNB en NOvA hebben er daarom voor gepleit dat aandeelhouders hun aandelenbezit ook vrijwillig in het CAHR zouden moeten kunnen registreren door bijvoorbeeld de notaris een akte houdende vaststelling aandeelhouderschap te laten passeren en deze vervolgens in te schrijven. Maar wie zou dat willen en wie zou daarvoor uit zichzelf kosten gaan maken? Het wordt wellicht anders als in de toekomst banken een bewijs van inschrijving afkomstig uit het CAHR gaan eisen ter verkrijging van een financiering. Maar dat zou dan wel weer een extra formaliteit en kostenpost voor de ondernemer zijn waartegen altijd zo krachtig geprotesteerd wordt vanuit het bedrijfsleven.

Vergelijken we de grote leegte ab initio van het CAHR met de aankomende UBO register-wetgeving, dan valt het vergelijkend oordeel ten gunste van het UBO register uit. Immers, bij het UBO register hoeft niet eerst te worden gewacht op een notariële akte waarbij de aandelen betrokken zijn, maar moeten de in te schrijven UBO-gegevens direct - dus in januari 2020 al - door de rechtspersoon of de UBO zelf worden opgegeven aan de Kamer van Koophandel. Hierdoor zal het UBO-register binnen afzienbare tijd veel gevulder en completer zijn dan het CAHR, mocht dat er ooit komen. Dat maakt het UBO register in ieder geval snel een betrouwbaar en adequaat hulpmiddel in het rechtsverkeer voor banken en professionele dienstverleners en een interessant onderzoeksobject voor nieuwsgierige journalisten en gelukszoekers. Maar of het UBO register daarmee ook een betrouwbaar en adequaat hulpmiddel voor overheidsdiensten bij het opsporen en bestrijden van financiële malversaties, frauduleuze transacties en criminele organisaties zal blijken....

Binnenkort meer over de geschiedenis van het UBO register in Etappe 6 tot en met Etappe 10 en de Rustdag.